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03 décembre 2021 - Agriculture, Veille économique & Prospective

PAC 2023-2027 : Quels enjeux pour les agriculteurs et les filières agricoles ?

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PAC 2023-2027 : en attendant la validation de la feuille de route française (PSN*)

La PAC 2023-2027 n’échappe pas à la règle :

  • De grandes orientations européennes, clairement établies & une enveloppe budgétaire également connue car votée dans le cadre du trilogue (Commission, Parlement, 27 Chefs d’Etats membres),
  • Des mesures, un cahier des charges proposé et négocié par chaque Etat membre. Le fameux PSN France en cours d’élaboration. Adressé à l’Union Européenne d’ici le 31/12/2021, susceptible d’allers et retours avec l’UE d’ici le 1er juillet 2022, ce n’est qu’à cette date que mesures exhaustives et montants précis seront définitivement arrêtés.

Sans attendre ce stade ultime, la PAC 2023-2027, qui marque une orientation plus « climato-compatible », mérite qu’on s’y arrête pour en décoder les enjeux et les points d’attention pour les agriculteurs français.

Un tour d’horizon complet et synthétique au travers de cette vidéo.

*PSN = Plan Stratégique National

Si vous n’arrivez pas à visionner la vidéo, cliquez ici >

PAC 2023-2027 : budget préservé et virage en douceur

PAC 2023, enfin sur les rails, au moins au niveau européen, puisque cette nouvelle PAC aura connu une durée de gestation particulièrement allongée. Deux faits majeurs :

  • Le Brexit
  • La Covid-19

On ne revient pas là-dessus pour dire qu’elle est raccourcie en ce sens que les nouvelles orientations vaudront pour la séquence de 2023 à 2027 seulement.

Deux avant-propos :

  • Un budget globalement préservé à 1 ou 2% près, alors que si on se souvient des premiers pourparlers et des premières négociations qui remontent à deux ans seulement, on s’attendait à une coupe beaucoup plus sombre, de l’ordre de 15% à 20% du budget de la PAC. Il n’en est rien. C’est peut-être l’un des rares avantages collatéraux qu’aura eu la COVID de faire prendre conscience à l’ensemble de l’Europe et aux 27, en l’occurrence, de la dominance et de la priorité de servir une alimentation disponible existentielle pour les 500 millions de consommateurs & contribuables européens. Et ça a sans doute permis, au moins en partie, de sauver le budget de la nouvelle PAC,
  • Le changement dans la continuité. Quelques changements, on y reviendra tout à l’heure, mais plutôt une PAC de transition. Un vote du Parlement qui est intervenu tout récemment. Et on sait aujourd’hui que ce budget est validé, que les grandes orientations européennes le seront également, avec une PAC de transition, et probablement une prochaine PAC 2027 et au-delà qui marquera un virage plus prononcé vers ce qu’on peut résumer dans le vocable de PAC de plus en plus climato-compatible.

Un repère parmi d’autres, mais un repère essentiel, c’est zéro carbone en 2050. Mettre fin aux gaz à effet de serre, progressivement et durablement surtout. Aujourd’hui, nous pouvons affirmer certains éléments et devons en nuancer d’autres. On peut affirmer tout ce qui découle de l’Union européenne. L’Union Européenne est là pour marquer les grandes orientations, pour rappeler un cap essentiel aux 27 Etats membres. Et ces orientations-là sont clairement définies puisque votées aujourd’hui. On nuancera par contre tout ce qui relève des Etats membres et de la France, en l’occurrence en ce qui nous concerne, puisqu’on a ici une feuille de route, le train de l’ensemble exhaustif de toutes les mesures qui seront applicables dans le cadre de cette nouvelle PAC, qui reste en négociation, qui reste à définir et à valider. On peut en indiquer le calendrier, quant à lui, qui est connu. C’est un envoi de l’ensemble de cette feuille de route (PSN) qui interviendra fin du mois, au 31 décembre de cette année. Et on peut supposer un certain nombre d’allers et retours d’ici la validation complète de l’Union européenne et son feu vert pour la France, au terme de certaines négociations, d’ici le 1er juillet 2022.

Premier pilier : poursuite des Aides surfaciques, à l’hectare de SAU

Autre précision importante qui me fait dire que c’est vraiment une PAC de transition. Il est dit et rappelé que, pour la France et pour les agriculteurs français, il y a une forme de tunnel si on fait le parallèle avec ce qui vaut dans certaines filières et dans certains marchés. En ce sens que cette PAC ne doit pas représenter une variation de plus de 4% du montant global des aides pour un agriculteur par rapport au cycle de la PAC précédente. J’ai parlé de changement dans la continuité, donc en matière de continuité, par exemple, on ne change pas la structure, la colonne vertébrale. On a toujours des aides et une PAC structurée, bien ancrée sur ses deux pieds. Autrement dit, deux piliers. Un premier pilier, des aides économiques, des aides directes qui restent, des aides surfaciques qui seront dévolues à l’hectare de SAU et, en parallèle, un second pilier, le pilier dit du développement rural, avec des aides dites environnementales. Premier pilier dominant en termes de budget, majeur pour toute exploitation agricole française. On est sur un budget annuel de l’ordre de 6,7 milliards d’euros, une baisse puisqu’on était plutôt actuellement sur 6,9 à 7 milliards. Et un second pilier pour lequel on voit bien l’orientation climato-compatible en devenir. Un second pilier qui, lui, est plutôt plus abondé. On passerait de 2,3 milliards à 2,6 milliards environ. On frôle les 10 milliards d’aides annuelles pour la France. On est à 9,3 / 9,5 milliards.

Je m’arrête sur le premier pilier pour dire d’abord, il y a des constantes. Il y a des choses qui ne bougent pas, au moins en volume. C’est le cas, par exemple, des aides couplées qui vont représenter 15% du budget du pilier. Ça demeure, comme pour l’ancien tronçon, avec un accent qui est mis en faveur des protéines végétales. C’est dans l’air du temps et légèrement au détriment, à enveloppe constante, des aides animales qui seront un peu minorées au fil du temps en s’orientant vers 2027. Ces aides animales, rien de neuf sous le soleil s’agissant des aides ovines & caprines. En revanche, les aides aussi bien à la vache laitière qu’à la vache allaitante sont fondues dans un mix d’une aide unique à l’UGB, dite de plus de 16 mois et évidemment, qui se veut incitative, choix de la France pour favoriser l’engraissement sur le territoire national.

Une aide JA qui est plus valorisée au niveau de ce premier pilier avec la notion d’aide forfaitaire.

Également le Droit à Paiement de Base (DPB). On va donner la lecture de tous les sigles à chaque fois le fameux DPB qui devient l’ABR (Aide de Base au Revenu), légèrement majoré également. Voilà pour ce tour de stabilité sur certains niveaux de mesures.

Sur 100 € du 1er pilier, 25 € seront conditionnés à l’accès aux écorégimes

Ce qui fait couler beaucoup d’encre aujourd’hui, c’est cette notion d’écorégime, mesure phare du premier pilier, assis sur une notion de super conditionnalité. C’est l’ensemble du paiement vert et de la conditionnalité qui devient une voie d’accès. À condition, évidemment, de respecter un certain nombre de BCAE, 10 en l’occurrence, de Bonnes Conditions Agro-Environnementales et c’est ce respect de cette super conditionnalité qui permet ensuite d’accéder à des mesures, les fameux écorégimes, qui seront des mesures volontaires et avec soutien financier. Alors, pour accéder aux écorégimes, il est demandé ou plutôt proposé, à la France en l’occurrence et aux agriculteurs français, d’y avoir accès. Il y a trois clés qui peuvent vous ouvrir cette porte-là, trois voies d’accès, une un peu supérieure, qui sera la voie de la certification, qu’il s’agisse d’une part, de l’agriculture biologique. D’autre part, HVE (Haute Valeur Environnementale) en niveau 3. Une deuxième porte, qui peut être ouverte, c’est celle des pratiques. Le prolongement des mesures actuelles de la diversité des cultures, du maintien des prairies permanentes, etc. Avec une troisième clé, on peut également ouvrir la boîte des écorégimes avec le dernier sigle des IAE (Infrastructures Agro Ecologiques). Pour parler clair, ça veut dire pouvoir mettre en évidence et surtout mettre en vigueur des linéaires de haies, des marres, des bosquets, voire des arbres isolés. L’ensemble permettant d’avoir accès à ces éco régimes. Ce n’est pas neutre, c’est 25% de ce premier pilier et la volonté affichée de l’Etat français & du ministère de l’Agriculture d’en donner l’accès, si possible à pratiquement 100% des agriculteurs français. L’argumentaire « massue » du ministre étant de dire, moi pour être climato-compatible demain, je préfère voir une évolution lente vers ces mesures environnementales plus vertes et accessibles pour l’ensemble des agriculteurs français que des mesures plus coercitives, si on peut dire, pour une minorité d’agriculteurs. Évidemment, ce que le ministre ne dira probablement pas, c’est qu’en parallèle, nous votons très prochainement en France pour les présidentielles et en parallèle également, Monsieur Emmanuel Macron prendra la présidence de l’Union européenne pour le 1er semestre 2022.

Cela étant dit, on peut aussi avoir porté le zoom sur le second pilier du développement rural, des mesures agro environnementales et climatiques qui sont poursuivies, et qui seront évidemment revues. Les deux niveaux actuels sont maintenus, soit des mesures système à l’échelle d’exploitations, soit des mesures plus localisées, avec une attente forte de la profession et des agriculteurs pour connaître le plus rapidement possible ce catalogue. Le calendrier passant, il urgera vite pour raisonner les assolements fin 2022, dans la perspective de ces aides-là.

La progression de l’Aide à la conversion pour l’AB vaut davantage pour l’enveloppe globale que pour chaque production à l’échelle de l’agriculteur

Le zoom, on peut le mettre sur l’agriculture biologique en termes d’enveloppe globale. On parle ici évidemment des tendances lourdes de cette nouvelle PAC et je m’en tiens à cette enveloppe générale pour l’Agro bio qui est boostée, si on peut dire, avec l’objectif d’avoir en 2030, 18% d’exploitations en agriculture biologique, sachant qu’on est plutôt autour de 10% aujourd’hui et donc, le budget est abondé, passant de mémoire de 250 à 340 millions d’euros. La progression est loin d’être aussi importante à l’hectare pour les assolements bio d’une façon plus générale. Précision également, les aides à maintien ne sont plus possibles dans le cadre de cette future PAC, et l’autorité de gestion devient l’État pour les aides à la conversion bio.

Une assurance récolte qui est aussi abondée. Là aussi, c’est forcément l’actualité et les intempéries qui ont dévasté une partie des surfaces, soit de la viticulture, soit des grandes cultures plus répandues au niveau national et sur l’Europe en général, qui font dire à l’État français qu’il faut réinventer un système. Là encore, le ministre de l’Agriculture s’est prononcé en envisageant un système qui, notamment dans une troisième marche, va prévoir la contribution du National. Que l’on soit assuré ou non pour tout agriculteur, dès qu’on dépassera un certain seuil et une certaine climatologie, on va dire dévastatrice pour les cultures. Mais on en saura plus d’ici peu…

A ce stade, si on se recentre sur quelques éléments clés pour cette prochaine PAC 2023-2027…

PAC 2023-2027 : Budget préservé – Servir 100% des agriculteurs français…

Premier point, le budget de la PAC est préservé. C’est un signal pour l’agriculture, c’est une valorisation pour ces agriculteurs, l’essentiel de pouvoir se nourrir en qualité et en quantité, et donc le conditionnement des aides qui sont maintenues à un bon niveau, en tout cas proche de l’existant.

Ensuite, c’est rappeler également la volonté de permettre à pratiquement 100% des agriculteurs de France d’accéder à ces aides, qui seront distinctes au cas par cas selon les exploitations, mais des conditions d’accès en prolongement des mesures actuelles pour accéder aux mesures futures, les écorégimes.

Et enfin, rappel également pour dire que ce qu’on peut affirmer, c’est le train des mesures et des grandes orientations européennes. Il est urgent d’attendre pour se prononcer au cas par cas et être complètement affirmatif. Il faut attendre d’avoir connaissance du cahier des charges tel qu’il sera signé et validé par l’Union européenne. Là, on aura enfin l’ensemble du détail des mesures.

Donc, on sait aujourd’hui ce que sont les enjeux et en même temps les quelques points de vigilance par rapport à cette prochaine PAC pour chacun des agriculteurs français. En revanche, on ne sait pas tout à fait actuellement évaluer ce que seront les aides propres à chacune des exploitations puisque des négociations restent en cours. S’agissant probablement de l’agriculture biologique, s’agissant des mesures agro-environnementales et climatiques, etc.

Tel que nous le faisons devant vous aujourd’hui, au fur et à mesure que ce cahier des charges sera abondé et connu, on n’hésitera pas à revenir vers vous pour préciser ce qui permettra de guider les trajectoires des agriculteurs, à la fois dans l’adaptation des systèmes de production et à la fois en valeur sonnante et trébuchante pour l’accès chiffré en euros à ces nouvelles mesures, dans le cadre de cette PAC 2023-2027.

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Michel DEBERNARD, Pilote de la Veille économique & Prospective
mdebernard@pch.cerfrance.fr